Управление бюджетным процессом. Фундаментальные принципы бюджетного управления
Чтобы обеспечить контроль над финансовыми потоками компании, снизить процент отклонений фактических показателей сводного бюджета от плановых, унифицировать принципы составления бюджета, регламентировать процесс для всех подразделений, необходимо грамотно организовать работу по бюджетному управлению. Как это сделать, рассмотрим в данной статье.
ЦЕЛЬ, ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И СОСТАВ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Цель системы бюджетного управления — повысить эффективность деятельности и управляемости компанией для достижения финансовых показателей на планируемый период.
Исходя из цели, определяем основные принципы, на которых будет основываться система бюджетного управления. Компания «Бета» (название условное) определила пять таких принципов:
- принцип целеполагания (означает, что бюджетирование ведется «сверху вниз» в соответствии со стратегией развития компании и долгосрочными прогнозами);
- принцип приоритетности (требует использовать дефицитные средства в более выгодном направлении);
- принцип ответственности (предусматривает передачу каждому ЦФО ответственности за исполнение его статьи бюджета);
- принцип сбалансированности бюджета (означает, что объем предусмотренных сводным бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита);
- принцип достоверности бюджета (означает надежность показателей прогноза экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов сводного бюджета компании).
- финансовой структуры;
- бюджетного процесса (охватывает все этапы бюджетного цикла компании);
- набора бюджетных форм;
- Положения о бюджетном управлении (описывает систему бюджетного управления, ее принципы и бюджетный процесс);
- организационной структуры, в рамках которой осуществляется бюджетное управление.
ФИНАНСОВАЯ СТРУКТУРА КОМПАНИИ
Финансовая структура закрепляет центры ответственности и является основным исполнительным механизмом бюджетного управления компанией. В финансовой структуре выделяют следующие типы ЦФО :
- центр прибыли (ЦП);
- центр инвестиций (ЦИ);
- центр маржинального дохода (ЦМД);
- центр затрат (ЦЗ).
Представленная классификация основана на критерии уровня полномочий руководителей подразделений в рамках существующей в компании организационной структуры:
- центр затрат — структурное подразделение, руководитель которого в рамках выделенного бюджета (сметы косвенных расходов) отвечает за обеспечение наилучшего уровня услуг. К центру затрат относятся административные и общие отделы. Они выполняют управленческую функцию, результаты их деятельности, как правило, не формализованы;
- центр маржинального дохода — структурное подразделение, руководитель которого имеет право варьировать прямыми/переменными затратами и ценами реализации с целью максимизации маржинальной прибыли от операционной деятельности. ЦМД являются операционные отделы;
- центр инвестиций — структурное подразделение, эффективность деятельности которого оценивается показателем отдачи на инвестированный капитал. К полномочиям руководителя ЦИ относятся решения в области капитальных затрат (инвестиций);
- центр прибыли — подразделение, выделенное на отдельный баланс, руководитель которого отвечает за максимизацию прибыли в рамках основной деятельности компании. ЦП находится на верхнем уровне финансовой структуры, так как несет ответственность за конечный финансовый результат компании — прибыль.
Руководители ЦФО отвечают за:
- все финансовые результаты и исполнение смет доходов и расходов;
- своевременное и точное составление смет расходов в соответствии с регламентом бюджетирования;
- представление составленных смет на последующее согласование, утверждение и консолидацию;
- достоверность и надежность информации, отражаемой в бюджетах.
Рассмотрим на примере компании «Бета» границы ответственности ЦФО, которые выделяют в финансовой структуре и тесно связывают с механизмом формирования прибыли (табл. 1).
Таблица 1. Уровни формирования прибыли и ответственность ЦФО за бюджетные показатели |
|
Показатель |
|
Маржинальная прибыль операционного отдела (Выручка - Себестоимость реализованной продукции - Оплата труда и социальные начисления) |
Операционные отделы |
Прибыль операционного отдела (Маржинальная прибыль - Прочие расходы отдела) |
Операционные отделы |
Косвенные расходы (Сумма расходов административных и общих отделов) |
Маркетинг и сбыт Персонал Техническое обеспечение Администрация Информационные технологии Развитие |
Валовая операционная прибыль (Сумма прибылей операционных отделов + Доходы от сдачи помещений в аренду и прочая прибыль - Косвенные расходы) |
Предприятие |
Чистая прибыль (Валовая операционная прибыль - Неоперационные расходы) |
Предприятие |
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
Бюджетный процесс представляет собой совокупность мероприятий, направленных на формирование, утверждение и исполнение годовых и текущих бюджетов компании.
Инфраструктуру бюджетного процесса составляют четыре взаимосвязанных компонента:
1) аналитический :
- методология составления, контроля и анализа сводного бюджета;
- методики по отдельным операционным бюджетам;
- квалифицированный персонал;
2) учетный :
- бухгалтерский учет хозяйственных операций;
- управленческий учет, регистрирующий факты хозяйственной деятельности, необходимые для обеспечения процесса составления, контроля и анализа сводного бюджета;
3) организационный :
- функции подразделений, в чьи обязанности входит разработка, контроль, анализ бюджета компании, и функции ЦФО, являющихся объектами бюджетирования;
- регламент взаимодействия подразделений, закрепляющий в соответствующих внутренних нормативных актах и инструкциях обязанности каждого подразделения на каждой стадии бюджетного процесса;
- система ответственности за исполнение бюджетных показателей;
4) программно-технический :
- технические средства;
- программное обеспечение.
Процесс бюджетного управления состоит из нескольких этапов:
- план-фактный анализ исполнения бюджета прошлого периода;
- составление сводного бюджета отчетного периода;
- контроль (мониторинг) исполнения бюджета отчетного периода;
- план-фактный анализ исполнения бюджета отчетного периода;
- cоставление сводного бюджета следующего периода.
М. В. Алтухова, независимый консультант
Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале
Управление компанией – процесс, включающий в себя множество составляющих. С разных точек зрения некоторые из них могут быть применимы только к операционному управлению, а другие – только к планированию горизонтов развития. Но среди многообразия инструментов управления любым предприятием можно выделить единственный, равнозначно задействованный и в операционных процессах, и в разработках перспектив бизнеса. Этот инструмент называется «Бюджетное управление».
Что такое бюджетное управление предприятием
Бюджетирование в том или ином виде, как известно, применяется во всех без исключения компаниях. От торговли, до разработки месторождений – любой вид бизнеса в той или иной степени использует бюджетирование как инструмент управления. И дело здесь не в модных трендах, а в жесткой необходимости выживать в условиях высокой конкуренции.
Ограниченные ресурсы, недоступность свободного капитала, скудные собственные резервы – «катаклизмы» окружают фирмы со всех сторон, заставляя их пробовать инструменты, помогающие эффективнее работать и чувствовать себя увереннее. Именно в таких условиях зачастую начинают задумываться о внедрении системы бюджетного управления и микро, и транснациональные организации.
Система бюджетного управления по своей сути это не что-то строго определенное. Наоборот, бюджетный метод управления компанией крайне многогранен и предполагает формирование внутри компании целого набора различных инструментов, которые именно в совокупности становятся комплексной системой финансового планирования, прогнозирования, контроля и анализа, называемой бюджетным управлением.
Функция системы бюджетного управления в любой компании
Основная суть системы бюджетного управления любым предприятием заключается в объединении ключевых процессов, способных влиять на эффективность компании, в единый управленческий инструмент. То есть наличие качественного, перспективного планирования не гарантирует, например, реализацию эффективного, своевременного распределения ресурсов. Но в рамках некой комплексной системы, способной объединить все ключевые аспекты работы, это было бы возможно. Поэтому основная миссия бюджетного управления как раз и заключается в создании на предприятии технологии, которая позволит менеджменту и руководителям фирмы реализовывать взаимосвязанные процессы планирования, контроля и анализа бизнеса при помощи иерархии определенных бюджетов.
Бюджеты в системе бюджетного управления
Когда все, как прошлые, так и будущие действия компании отражены в бюджете – это правильно, поскольку бюджет, с точки зрения бюджетного управления, не является соотношением доходов и расходов, как часто трактуется в общем смысле. Бюджет – это многоуровневый финансовый план, который отражает реальную картину жизни фирмы и ее перспективы через набор финансовых показателей и метрик, применимых к конкретному разделу бюджета.
Главные признаки эффективности работающего бюджета предприятия легко сформулировать:
- Запланированы ресурсы компании;
- Имеется надежная информация для прогноза финансового состояния;
- Благодаря бюджету фирма реализует производственные задачи;
- Менеджмент регулярно сравнивает планы и факты;
- Руководство имеет обоснованные данные для оценки причин возникших отклонений;
- Система бюджетного управления позволяет предпринимать обоснованные действия.
Только в таком ключе бюджеты начинают работать и образуют систему бюджетного управления предприятием. Простое наличие каких-то таблиц с цифрами никоим образом не обеспечит работу системы бюджетного управления, поэтому для выстраивания структуры бюджетного управления организацией необходимо соблюдать определенный порядок, сформированный в результате накопленного опыта использования бюджетирования как инструмента управления во многих организациях.
Фундаментальные принципы бюджетного управления
I.Бюджетное управление наиболее эффективно при охвате всех уровней организационной структуры управления
Качественная система бюджетного управления открыта и доступна для всех сотрудников, ответственных за процессы, связанные с бюджетом. Такой подход позволяет существенно повысить не только вовлеченность кадров в бюджетный процесс, но и персональную ответственность менеджеров, благодаря возложенным на них полномочиям по принятию решений и параллельной ответственности за результаты работы.
Вместе с этим, благодаря возникающим центрам бюджетирования, которые позволяют, как детально прорабатывать, корректировать и контролировать ход исполнения бюджетов, так и упростить сам процесс бюджетного управления, и бюджетирование в целом как систему.
Помимо этого бюджетное управление организацией с большим количеством организационных подуровней, отвечающих за достижение целей, позволяет создать систему рациональной мотивации, которая завязана на общей результативности компании в части финансовой деятельности.
II.Бюджетное управление – это инструмент планирования достижения конкретных целей
Система бюджетного управления не сможет стать инструментом, обеспечивающим выполнение стратегических целей, без их формирования и документирования. В такой связке возникает зависимость стратегических целей, планов их достижения, процессов направленных на результат и ресурсов.
III.Качественное бюджетное управление – сбалансированное бюджетное управление
Руководство предприятия до разработки системы бюджетного управления, и до составления какого-либо бюджета вообще, должно утвердить план финансовых показателей и индикаторов, в которых будет выражаться оценка эффективности работы предприятия и, соответственно, бюджетного управления.
Метрики бюджетной системы управления – это значения стратегических целей и задач, конкретизированные в данной управленческой системе. Показатель всегда должен отражать конкретную цель. Например, «объем продаж» – не достаточно конкретная метрика, а «объем продаж диванов в штуках» – достаточно конкретная. Таким образом, за конкретный временной период, достигается взаимосвязанность и сбалансированность бюджетного управления.
IV.Непрерывность бюджетного управления
Планы, в независимости от степени их конкретизации, очень быстро теряют актуальность без внесения в них операционных изменений. Планы формируются на основе текущей информации, которая есть в наличии у менеджмента, а любое происходящее в бизнесе изменение вносит коррективы в эту информацию. Отсюда появляется возможность того, что план, составленный сегодня, может быть совершенно неактуален послезавтра.
Система бюджетного управления позволяет решать эту проблему без особых усилий благодаря своей непрерывности: планирование и корректировка планирования происходят постоянно. Можно сказать, если существует разрыв из-за того, что план положили в долгий ящик, тогда системы бюджетного управления у вас просто нет.
Если же любое изменение, например, при поступлении новой информации или смене позиции менеджмента по какому-либо вопросу, вносит оперативные коррективы в бюджет, значит, бюджетное управление предприятием осуществляется правильно.
Непрерывность планирования важнее, чем изначальное составление самого плана. Постоянный мониторинг, а правильнее будет сказать – непрерывная работа менеджмента в области актуализации информации бюджетного типа, обеспечивает выработку эффективных и согласованных процессов работы подразделений.
V.Бюджетное управление распространяется на все сферы деятельности компании
С точки зрения менеджмента, невозможно построить качественную систему бюджетного управления и эффективно использовать все преимущества бюджетного управления, если в бюджетном процессе есть пробелы. Имеется в виду, распространение бюджетного управления и бюджетного процесса на все подразделения, отделы, процессы и сферы деятельности. Если некоторые субъекты подчиняются одним правилам, а некоторые – другим, то единства управления не достичь, что, в свою очередь, приведет к разнице стандартов, параметров и метрик. Поэтому бюджетное управление как система должна представлять собой не что иное, как равнозначно распространенный управленческий бюджетный процесс, который содержит этапы планирования, исполнения, анализа, регулирования и корректировок
Рисунок 1. Бюджетное управление.
Составляющие структуры бюджетного управления
Как строить систему бюджетного управления – зависит только от менеджмента организации. Конечно, при этом можно ориентироваться на практические рекомендации, статьи и книги, изданные в большом количестве, но реализация этой задачи зависит в основном от «внутренней кухни», поскольку лежит в такой индивидуальной для каждой компании сфере, как процесс управления.
Но, несмотря на относительную свободу в выборе самого способа построения системы бюджетного управления, необходимо помнить о базовых составляющих структуры, не использовать которые при формировании качественной модели нельзя.
Главными блоками системы бюджетного управления являются:
- Финансовая оргструктура;
- Регламенты бюджетного управления.
Рисунок 2. Бюджетное управление. Структура.
Финансовая оргструктура – это совокупность и система взаимосвязанных центров финансовой ответственности, которая регламентирует их организационное положение и взаимосвязи. Сами ЦФО могут отличаться различной степенью детализации, но зачастую обладают либо функцией аккумулирования дохода, либо расходованием ресурсов предприятия. Соответственно их эффективность измеряется величиной фактических затрат или полученных доходов от деятельности. К примеру классическое «доходное» подразделение – сбыт, а за затраты и их нормативность несет ответственность, например, «производственник».
– это совокупность всех бюджетов, которые приняты и регулярно используются в работе организации. Классическая бюджетная структура содержит БДР, БДСС и ББЛ*. Являясь бюджетами первого уровня, по сути сводными, они включают в себя данные бюджетов операционного уровня – отдела маркетинга, отдельного подразделения, другого филиала, АХО и прочих.
Рисунок 3. Бюджетная структура.
*Расшифровка бюджетов:
- Бюджет по доходам и расходам – инструмент оперативного управления прибыльностью и рентабельностью компании.
- Бюджет движения денежных средств – инструмент постоянного управления ликвидностью фирмы.
- Бюджет по балансовому листу – инструмент непрерывного управления активами предприятия.
Регламенты и методология – совокупность норм и правил, закрепленных в нормативной документации, понятных и доступных персоналу компании, направленных на регулирование бюджетного управления предприятия. В теории они определяют и трактуют различные вопросы и принципы бюджетного управления организации в конкретной фирме, а на практике зачастую отражают также порядки согласований и взаимодействий по сложным участкам бюджетной деятельности.
Обычно состав нормативных документов, регламентирующих бюджетное управление организации, разрабатывается индивидуально под задачи конкретной компании. Но базовый состав документации практически во всех случаях идентичен и соответствует общепринятой практике:
- Регламент работы финансового блока компании: определяет порядки, нормы и правила, утвержденные для работы финансовой структуры компании.
- Регламент бюджетного управления: регулирует вопросы бюджетного взаимодействия.
- Регламент планирования и финансового анализа: определяет порядок планирования для подразделений компании, закрепляет утвержденные методы оценки и значения результативности.
Формирование структуры бюджетного управления на предприятии
Формирование структуры бюджетного управления на предприятии – одна из самых трудновыполнимых и длительных управленческих задач, требующая крупных вложений внутренних ресурсов компании, а зачастую и значительных инвестиций.
Для ее выполнения компании обычно привлекают профессиональных консультантов, которые в значительной мере облегчают внедрение бюджетного управления и не позволяют парализовать процессы, связанные с основным бизнесом компании. Помимо этого внешние консультанты гарантируют, что процесс внедрения практики бюджетного управления будет характеризоваться оптимальным соотношением затраченных ресурсов и времени за счет использования наработанных бюджетных методик и проверенных схем.
Сторонние консультанты зачастую более эффективно определяют слабые места в организационной и финансовой структуре или сложившейся системе бюджетирования, а также могут принять адекватное решение о необходимости резкого прекращения ошибочной практики, сложившейся за годы работы фирмы. Говоря точнее, принять решение они, скорее всего, не смогут, но посоветовать менеджменту его принять, учитывая наличие явственной проблематики – да.
С точки зрения технологии последовательного внедрения, постановка системы бюджетного управления на предприятии должна выглядеть следующим образом:
- Необходимо разделить на составляющие и проанализировать существующую систему организацию финансовой деятельности компании.
- Сформировать состав рабочей группы предприятия по вопросам бюджетного управления и в рабочем режиме провести совместную разработку модели бюджетного управления.
- На основании результатов деятельности рабочей группы сформировать новую модель финансовой структуры компании.
- В составе рабочей группы разработать модель бюджетной структуры, которая согласовывается с управленческим учетом компании.
- Согласовать бухгалтерский учет и специфические разделы управленческого учета с новой моделью внедряемого бюджетного управления.
- Разработать нормативную документацию и регламентировать процессы, провести внутреннее обучение и тестирование на допуск персонала к системе бюджетирования.
- При наличии инвестиционной возможности, после всестороннего исследования, выбрать наиболее подходящее программное обеспечение для автоматизации бюджетного управления.
- Настроить систему программного обеспечения.
- Согласовать и внедрить систему внутреннего контроля бюджетного управления.
- Непрерывно контролировать систему бюджетного управления и рационально развивать ее функции.
Управление бюджетным процессом и кадры
Система бюджетного управления положительно влияет на кадровый состав компании. Очевидно, что слабый персонал, не вовлеченный и лично не заинтересованный в результативности бизнеса, вполне естественно покинет структуру, которая начнет предъявлять повышенные требования к самоорганизации и ответственности за работу.
При этом фактически весь оставшийся персонал компании при переходе на модель бюджетного управления пройдет через трансформацию узких специалистов, в ответственных сотрудников, имеющих право на принятие решений и анализа своих действий, наравне с возможностью оценки деятельности компании в целом. Это в свою очередь способствует не только повышению текущей эффективности компании в целом за счет оптимизации кадровой структуры, но в частности также благоприятствует росту профессиональной квалификации персонала и конечно статуса работника.
Если в компании поводится грамотная работа в области HR-политики, то бюджетное управление поможет компании заработать дополнительные очки, увеличив лояльность персонала за счет факторов вовлеченности и роста профессиональной значимости.
Бюджетный метод управления – быть или не бытьВ рамках ограниченной по объему экспертной статьи довольно сложно перечислить все преимущества бюджетной системы управления на предприятии.
Бюджетирование как инструмент управления должно и совершенно точно будет внедряться в новых и новых компаниях, которые по своей внутренней природе ориентированы на эффективность. Бюджетный метод управления позволяет в ежедневном режиме не только управлять продуктивностью фирмы, но и способствует росту финансовой грамотности линейного персонала за счет бюджетной работы на своих участках.
Вместе с этим развивается и общая финансовая дисциплина в компании, самоконтроль и внутренний аудит финансовых процессов, которые вместе способствуют повышению обоснованности и качества принимаемых управленческих решений, помогают совершенствовать систему оперативного контроля ресурсов, затрат и резервов, добавляют компании стоимости и помогают ей вести стабильный прогнозируемый бизнес.
Но вместе с этим, система бюджетного управления не является лекарством от всех болезней. Ее внедрение ничего не гарантирует компании, если ее внутренняя политика не согласована и не органична. Система бюджетного управления не может эффективно работать, если остальные процессы в организации представляют собой «броуновское движение». Поэтому, принимая решение о переходе на эффективное бюджетное управление организацией, менеджмент должен четко понимать, что компания к этому внутренне готова.
При этом переход к бюджетному управлению не должен быть сам по себе конечной целью. Конечная цель этого процесса – формирование непрерывной системы квалифицированного и согласованного финансового управления, основой которого является модель бюджетного управления. Сопутствующими задачами бюджетного процесса станут высокое качество менеджмента, понятность процессов, увеличение эффективности, личная вовлеченность персонала и рост результативности бизнеса.
Бюджетный процесс в России, как, впрочем, и в любом государстве, представляет собой регламентированную законом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также контролю за составлением и исполнением бюджетов.
Однако результат этого в достаточной степени формализованного процесса зависит от реальных взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы государства, которые, в свою очередь, отражают коллективные, а зачастую и личные интересы участников бюджетного процесса. Поэтому проблему управления бюджетным процессом целесообразно рассматривать не только с позиций рационального администрирования этапов формирования бюджетов разных уровней, но и с позиции влияния различных интересов на параметры внутренней структуры бюджета.
В современной бюджетной политике делается ставка на оценку эффективности использования бюджетных средств.
Такой переход предполагает решение двух очень непростых задач.
1. Переход к новым формам финансового обеспечения предо ставления государственных (муниципальных) услуг;
2. Внедрение методов формирования бюджета, ориентирован ного на результат.
Первая проблема - переход к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы.
Этим должно завершиться разграничение доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и обеспечит сбалансированность бюджетов всех уровней.
В настоящее время бюджетные расходы на предоставление населению социально значимых услуг рассчитываются в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. То есть финансируются не бюджетные услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной сферы. Очевидно, что между численностью населения и численностью работников бюджетной сферы существует определенная взаимосвязь. Однако в стремлении поддержать врачей, учителей и представителей других «бюджетных» профессий органы государственной власти субъектов Российской Федерации расходуют значительные средства на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или, наоборот, не учитывают потребности населения в бюджетных услугах.
Такой порядок бюджетного финансирования расходов имеет ряд недостатков.
Во-первых, он по сути своей является неэффективным, т.е. не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств.
Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован надостижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения.
Здравый смысл подсказывает, что за счет прямого или косвенного государственного финансирования следует поддерживать не бюджетные учреждения, а социально значимые услуги или функции.
Но сложившиеся традиции финансирования бюджетных учреждений таковы, что государственная поддержка оказывается не только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг, сколько бюджетным учреждениям и людям, в них работающим.
Стало уже привычным, что едва ли главный аргумент в пользу увеличения финансирования образования заключается в том, что у учителей низкая зарплата.
Увеличение финансирования здравоохранения обосновывается низкой зарплатой медперсонала, финансирования науки - низкой зарплатой ученых. Зарплата у работников бюджетных учреждений действительно низкая, даже с учетом того, что статистика отражает только расходы на заработную плату за счет прямого бюджетного финансирования, но не надбавки, выплачиваемые бюджетникам из внебюджетных источников, и не льготы, которые они получают. Но главное - при такой постановке вопроса происходит подмена цели, ради которой создается бюджетное учреждение.
Статус бюджетных учреждений в настоящее время таков, что полное или частичное финансирование за счет бюджета им гарантировано.
Является ли такой способ предоставления социально значимых услуг самым экономичным или эффективным с точки зрения бюджета? Возможно, будет лучше и дешевле размещать контракты на конкурсной основе, не проводя различий между бюджетными учреждениями и организациями негосударственного (частного) сектора.
Если применение такого подхода возможно, это означает, что организациям соответствующего профиля не потребуется переходить в частный сектор ни добровольно, ни принудительно. Просто финансироваться будут не бюджетные учреждения, а бюджетные услуги, и это изменит «правила игры» на рынке для всех участников, независимо от их статуса. Объем финансирования бюджетных услуг может при этом не только не сократиться, но даже возрасти, однако на смену гарантированному финансированию бюджетных учреждений придет конкурсное размещение заказов, и различия между бюджетными и не бюджетными учреждениями исчезнут, во всяком случае, с точки зрения финансирования.
Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в формуле: «не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов».
Реализовать эту вполне разумную установку можно только путем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг.
По существу, речь идет о закупке и оплате бюджетных услуг. Эта работа должна проводиться на фоне реорганизации бюджетной сети и статуса самих бюджетных учреждений и сопровождаться переходом к новому методу бюджетного планирования, который может быть назван «бюджетированием, ориентированным на результаты» (БОР).
Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.
Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке.
Эти нормативы могут также использоваться при составлении смет бюджетных учреждений, однако в полной мере метод норма- тивно-подушевого финансирования применим только для организаций иных организационно-правовых форм.
Основной целью внедрения этого метода финансирования является частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).
Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.
Другим новым инструментом бюджетного финансирования является государственный (муниципальный) социальный заказ.
Сам механизм государственного заказа довольно широко используется у нас сегодня (хотя и не всегда правильно), но новый вид государственного заказа - социальный заказ - имеет свои особенности.
Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. Причем если в обычном договоре государственного (муниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают в одном лице, го в договоре социального заказа они разделены.
Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти - главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного (муниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребителем услуг по договору государственного (муниципального) социального заказа является гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно, должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю.
Однако здесь сразу же возникает новая проблема: предоставление потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, так как потребитель может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета.
Другим аргументом против предоставления потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение.
Это относится, прежде всего, к образованию и здравоохранению, т.е. тем видам социальных услуг, для оценки качества которых необходимы специальные знания, которые у потребителя отсутствуют.
Поэтому в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного самоуправления). При этом заказчик производит отбор круга поставщиков с оптимальным соотношением «цена - качество», а потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор социального заказа на определенных условиях.
Важнейшая проблема, которую предстоит решить при оценке эффективности использования бюджетных средств, - внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире - в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.
Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предусматривает:
совершенствование среднесрочного планирования бюджета; повышение эффективности деятельности федеральных министерств;
изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких, как учет, контроль и регулирование денежных операций.
На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетным планированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсированное внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.
Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процесса, утвержденной Правительством РФ в мае 2004 г., предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности, к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и исполнению.
Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» появилось лишь недавно, в принятой поправке к Бюджетному кодексу. До ее появления оперировали крайне неясными терминами «расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расходы», юридически и экономически неясно. В отличие от них «обязательства» и «исполнение обязательств» - более четкие категории, которые позволяют переходить к управлению результатами.
Вводится также понятие «администратор бюджетных средств» (АБС) - это органы власти (федеральные, региональные, муниципальные), а также бюджетные учреждения, которым налогоплательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или закупить определенный объем общественных товаров и услуг.
Суть реформы в том и состоит - создать администраторов бюджетных средств, четко разграничить между ними полномочия и, самое главное, создать стимулы, для чтобы эти полномочия ре- ализовывались эффективно. Сделать это можно на основе развития конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.
Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.
С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам - доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений их деятельности.
В этих докладах субъекты бюджетного планирования должны подготовить свои доклады, в которых определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов достижения этих целей, распределение бюджета действующих обязательств, обоснованность бюджетной программы и т.д.
Для реального воплощения этого направления реформы нужно сделать первый и самый сложный шаг - начать использовать эти доклады в среднесрочном бюджетном планировании. Пусть сначала это использование будет аналитическим, без существенного влияния на бюджет, но затем постепенно, по мерелакопле- ния опыта использования докладов в бюджетном процессе они станут основами бюджетных проектировок.
Но до тех пор пока министерства не видят свою трехлетнюю перспективу, а также сколько реально ресурсов у них будет во второй и третий годы, все их усилия будут направляться на освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательство, что этих средств не хватает.
Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов, по оптимизации расходов в такой системе не возникает.
Попытка финансовых органов «выдавить» из министерств эту информацию обречена на неуспех, потому что министерства обладают колоссальным информационным преимуществом перед любыми внешними органами: что бы ни предпринималось, увидеть реальную картину практически невозможно, а на самом деле, скорее всего, ее видеть и не надо. Вместо этого необходимо оставлять министерствам свободу использования внутренних резервов так, как они хотят, но для этого не нужно изымать у них «экономию».
Чтобы такая система работала, у министерств должен быть еще один жесткий стимул - измерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление с точки зрения достижения результатов приведет к тому, что не нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для выискивания внутренних резервов в попытках их изъять. Если оставлять им все, что они сэкономят, то вся система будет работать совсем по-другому.
Определение объема ресурсов для министерства и составляет суть второго элемента среднесрочного финансового планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит решить.
Для решения задачи распределения средств между субъектами на три года вводится понятие «бюджет действующих и принимаемых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части расходов любого бюджета, так как они станут определяться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности их расчетов и возможности убедить в ней правительство и законодательные органы.
Самая важная техническая часть разработки бюджета, где нужно принимать решение о приоритетах государственной политики, - бюджет принимаемых обязательств. Каждый год образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе она будет расти.
В конечном счете перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распределение на первый год всех обязательств, как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий - только общие суммы ресурсов, за которые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования. Важно, чтобы субъекты бюджетного планирования осознавали, что ресурсы не безграничны.
В целом технология составления перспективного финансового плана ясна, есть только один методологически не совсем решенный вопрос: каким образом принимаемые обязательства перетекают в действующие обязательства? На первый год бюджет принимаемых обязательств распределяется, на второй и третий годы он существует в виде общей суммы.
Именно здесь возникает самый сложный методологический вопрос, связанный с множественностью вариантов превращения принимаемых обязательств в действующие.
Нагибина Надежда Павловна , аспирантка сектора региональной экономики Пермского филиала Института экономики Уральского отделения Российской академии наук, Россия
Condition and Prospects of Improving Efficiency of the Budget Process Management at the Regional Level
Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.
Москва + 7 495 648 6241
Источники:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Каримова Э. Р. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс муниципального образования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2007. – № 12.
3. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения от 19 февраля 2010 г.). / Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2010/02/PPEBR_190210.pdf.
4. Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2007. – № 5.
При управлении использованием основных источников финансирования местного бюджета - налогов, платежей, займов, дотаций и субвенций - следует учитывать, что данные источники не являются полностью взаимозаменяемыми. В этой связи при управлении их использованием необходимо руководствоваться следующими принципами:
- поступления от платежей по возможности должны использоваться для финансирования текущих расходов, лишь в исключительных случаях их можно использовать на финансирование капитальных расходов;
Там, где использование платежей для финансирования рас
ходов, связанных с оказанием местных услуг, невозможно,
следует использовать средства, поступающие от налогообложения. Как источник средств для капитальных расходов налоги можно использовать лишь в редких случаях;
- если поступления от платежей нельзя применять для текущих расходов на финансирование услуг, которые местные органы власти оказывают в порядке исполнения государственных полномочий, здесь по мере возможности следует использовать дотации и субвенции; в ряде случаев субвенции и дотации могут также использоваться для финансирования капитальных расходов;
Займы целесообразно использовать для финансирования капитальных расходов и лишь крайне редко их следует применять для покрытия текущих расходов.
Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в ходе бюджетного процесса. Бюджетный процесс является регламентированной законодательством процедурой, предполагающей четкую последовательность действий органов, обладающих бюджетными полномочиями. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими основами бюджетного процесса, установленными федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.
К участникам бюджетного процесса в муниципальном образовании относятся:
Глава местного самоуправления;
Представительный орган местного самоуправления;
Местная администрация, ее структурные подразделения;
Главные распорядители бюджетных средств;
Распорядители бюджетных средств;
Получатели бюджетных средств - бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие организации, имеющие право на получение бюджетных средств;
Уполномоченные кредитные организации.
Главные распорядители
бюджетных средств:
Определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
Утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюд-
жетных учреждений;
- составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
Осуществляют контроль за целевым использованием бюджетных средств, своевременностью их возврата, предоставлением отчетности, выполнения задания по предоставлению муниципальных услуг получателями бюджетных средств;
Составляют сводную смету доходов и расходов, а также от
чет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.
Распорядители бюджетных средств:
Определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
Составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;
Утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
Осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.
Основные стадии бюджетного процесса. Основными стадиями бюджетного процесса являются составление проекта бюджета, рассмотрение, согласование и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Составление проекта местного бюджета осуществляется финансовым органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получения необходимых сведений от финансовых органов вышестоящих органов власти и юридических лиц. К сведениям, необходимым для составления проектов местного бюджета, относятся предполагаемые изменения бюджетно-налоговой политики, изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам, предполагаемые размеры финансовой помощи, виды и объемы расходов, передаваемых из одного уровня бюджетной системы в другой, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.
Для составления проекта местного бюджета используются следующие документы и материалы:
Прогноз социально-экономического развития муниципального образования;
Основные направления бюджетно-налоговой политики муниципального образования;
Прогноз сводного финансового баланса по территории муниципального образования;
План развития муниципального сектора экономики муниципального образования;
Показатели темпов инфляции, финансовые нормативы формирования бюджета.
В целях разработки консолидированного федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, обеспечения единой финансовой политики одновременно с проектом местного бюджета составляются:
План развития муниципального сектора экономики местного образования;
- адресная инвестиционная программа;
Долгосрочные муниципальные целевые программы;
Сводный проект муниципального заказа;
Структура внутреннего муниципального долга и программа муниципальных заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
Программа предоставления муниципальных гарантий на очередной финансовый год;
Оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
- оценка потерь бюджета от предоставляемых налоговых льгот
План развития муниципального сектора экономики включает:
Перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий;
Программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность;
Сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих.
Он охватывает задания по предоставлению муниципальных услуг, устанавливаемые в процессе исполнения бюджета администрацией местного самоуправления главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. При составлении проекта местного бюджета используются данные заявок бюджетополучателей и муниципальных унитарных предприятий.
Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития. Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе данных прогноза социально-экономического развития составляется перспективный финансовый план . Он содержит информацию о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных бюджетных расходов. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из них первый год - это год, на который составляется бюджет, а следующие два года - плановый период, в течение которого отслеживаются результаты заявленной финансовой политики. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на год вперед.
При составлении проекта бюджета используются также прогнозы финансовых балансов, которые разрабатываются на основе отчетного финансового баланса за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования.
В проекте решения о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета:
Общий объем доходов, прогнозируемые доходы в разрезе основных групп, подгрупп и статей классификации;
- общий объем расходов, расходы в разрезе основных классификационных подразделений;
Дефицит бюджета и источники его финансирования;
Лимиты предоставления бюджетных кредитов и инвестиционных налоговых кредитов на срок свыше очередного финансового года;
Верхний предел муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;
Предел предоставления муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних заимствований.
При этом расходы устанавливаются по следующим показателям:
Расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации;
Общий объем текущих расходов бюджета;
Общий объем капитальных расходов, включая бюджет развития;
Расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
Распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета и др.
Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения правовыми актами органа местного самоуправления должен обеспечивать рассмотрение и утверждение бюджета до начала очередного финансового года.
Исполнение местного бюджета. Особое место среди стадий бюджетного процесса занимает исполнение бюджета. В Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Исполнение местных бюджетов, как и бюджетов других уровней, осуществляется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление финансирования предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.
Исполнение бюджетов охватывает два направления: сбор доходов и осуществление расходов.
Исполнение бюджета по доходам включает следующие этапы:
Перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
Распределение регулируемых доходов;
Возврат излишне уплаченных доходов;
- учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета.
Исполнение бюджета по расходам является еще более трудоемкой процедурой. Оно предполагает следующие основные стадии:
Составление и утверждение бюджетной росписи;
Утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и доходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
Подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
Расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц;
Учет и составление отчета о расходах бюджета.
Установление общих основ бюджетного процесса на различных уровнях бюджетной вертикали призвано способствовать единству бюджетной системы, ее ориентации на комплексное развитие территорий.