Утверждён Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Проектный комитет утвердил стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований
Документ подготовлен Минэкономразвития России совместно с представителями экспертного сообщества и федеральных органов исполнительной власти в рамках реализации паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной 21 декабря 2016 года по итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Он обобщил имеющийся опыт профилактической работы контрольно-надзорных ведомств, зарубежный опыт, а также методические документы, разработанные в рамках подкомиссии по оптимизации контрольно-надзорных функций.
По словам заместителя Министра экономического развития РФ Саввы Шипова, основная цель стандарта – обеспечение системного внедрения профилактических мероприятий в текущую деятельность контрольно-надзорных органов.
«Профилактика должна стать неотъемлемой частью работы любого инспектора, поскольку принятая сейчас «карательная» модель контроля и надзора не позволяет эффективно решать задачу охраны общественно значимых благ. В разработанном нами стандарте заложена новая концепция осуществления регуляторных и охранительных функций государства, предусматривающая предупреждение нарушений обязательных требований и широкое вовлечение хозяйствующих субъектов в управленческие процессы», - отметил замминистра.
В дополнение к уже существующим профилактическим мерам, которые регулируются Федеральным законом № 294-ФЗ, стандарт предусматривает ряд новых инструментов. В их числе меры, направленные на стимулирование добросовестного поведения, информирование о процедурах контроля, разработка интерактивных сервисов и приложений, ориентированных на представителей бизнеса, и многое другое.
«Стандарт отличается максимальной комплексностью, детальностью и иллюстративностью. Это не просто красивая книжка, которую можно вывесить на сайте и забыть о ней, а инструмент реальной работы контролера, систематизирующий все формы профилактической работы в одном месте», - пояснил Савва Шипов.
Еще одна отличительная черта стандарта – его динамичность: он будет дорабатываться и дополняться по мере развития законодательства и накопления практики применения профилактических мер.
Действие стандарта распространяется на все контрольно-надзорные органы, которые участвуют в реализации программы по реформированию контрольно-надзорной деятельности (МВД, МЧС, ФАС, ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Ространснадзор, Росприроднадзор, Роструд, Ростехнадзор и ФТС). Кроме того, документ может быть использован и иными федеральными органами исполнительной власти, а также контролерами на региональном и муниципальном уровнях.
На первом этапе данные ведомства-участники приоритетной программы должны будут принять программу профилактики на 2018 год, определить на уровне не ниже заместителя руководителя ответственное за реализацию профилактических мероприятий должностное лицо, принять руководящие документы, регулирующие организацию внутренней профилактической работы.
Минэкономразвития России в рамках реализации паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности » утвержден Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований.
Основной целью Стандарта является обеспечение системного внедрения профилактических мероприятий в текущую деятельность контрольно-надзорных органов. В принятом документе обобщён имеющийся опыт профилактической работы контрольно-надзорных ведомств, зарубежный опыт и методические разработки.
Предусмотренные Стандартом меры направлены на:
Предупреждение нарушений обязательных требований;
Предотвращение риска причинения вреда и снижение уровня ущерба;
Устранение условий и причин, способствующих нарушению обязательных требований и причинению вреда охраняемым законом ценностям;
Формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правового поведения подконтрольных субъектов;
Повышение прозрачности системы контрольно-надзорной деятельности.
В дополнение к уже существующим профилактическим мерам, которые регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Стандарт предусматривает ряд новых инструментов. В их числе меры направленные на:
Разъяснение процедур контроля;
Поощрительные мероприятия (информирование о результатах контроля);
Интерактивные сервисы, мобильные приложения;
Механизм досудебного (внесудебного) обжалования;
Переход от перечня нормативно-правовых актов к перечню обязательных требований.
Необходимо отметить, что Стандарт будет дорабатываться и дополняться по мере развития законодательства и накопления практики применения профилактических мер.
Действие Стандарта распространяется на все федеральные органы власти, которые участвуют в реализации программы по реформированию контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, документ может быть использован исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
Ознакомиться с документом можно, пройдя по ссылке: http://ar.gov.ru/files/library/1506421794.src.docx-d
Последние новости Татарстана по теме:
Утверждён Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований
Росздравнадзор принял участие в работе конференции «Реформа КНД: первые итоги и новые вызовы» - Казань
Сотрудники Центрального аппарата Росздравнадзора во главе с руководителем Службы Михаилом Мурашко приняли участие в работе двухдневной конференции «Реформа КНД:
17:40 15.12.2017
Росздравнадзор
Утверждён Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований - Казань
Минэкономразвития России в рамках реализации паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» утвержден Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований.
11:41 15.12.2017
Министерство экономики РТ
11 октября текущего года состоялся семинар по вопросам внедрения Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований под председательством министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. Мероприятие состояло из выступлений представителей центральных аппаратов и территориальных управлений ведомств, участвующих в Реформе контрольно-надзорной деятельности. Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору на семинаре представлял Руководитель службы Сергей Данкверт .
Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований в сентябре был одобрен проектным комитетом реформы контрольно-надзорной деятельности. Он фиксирует принципы перехода от «палочной» системы к партнёрской, от выявления уже случившихся нарушений к их предотвращению. Стандарт предусматривает размещение в открытом доступе проверочных листов - списков контрольных вопросов, которые используют инспекторы в ходе проверок; консультирование предпринимателей и проведение публичных «балансовых» мероприятий по итогам проверок; поощрение добросовестных предпринимателей; введение досудебной процедуры урегулирования споров, а также использование инструментов общественного контроля эффективности контрольно-надзорных органов.
Михаил Абызов отметил, что в ряде контрольно-надзорных органов ранее уже использовались некоторые инструменты профилактики, однако цельной системы профилактических мероприятий, которая бы включала обучение персонала профилактике нарушений, элементы анализа результативности и эффективности профилактических мероприятий, - в государственной системе контроля и надзора ни на федеральном, ни на региональном уровне не существовало.
«При этом и международная практика, и наше общее понимание задач реформы контроля и надзора показывает, что баланс контрольно-надзорных мероприятий, связанных с проверкой исполнения обязательных требований, и баланс профилактических мероприятий, направленных на подготовку и обучение поднадзорных субъектов работе по выполнению этих требований должен значительно смещаться в сторону профилактики. Ещё год назад по нашим замерам этот баланс составлял 90-95% в пользу привычных для нас контрольных мероприятий, и только 5-10% были связаны с профилактическими мероприятиями. Сейчас наша задача - этот баланс радикально изменить. В ближайшее время, ближайшие 3 года год доля профилактической работы в работе инспекторского состава должна составлять более 50%», - заявил министр.
По мнению Михаила Абызова, характер взаимоотношений между надзорами и субъектами становится партнерским. Этому способствует, в том числе, проведение в территориальных органах федеральных ведомств ежемесячных обсуждений правоприменительной практики, в которых участвуют инспекторы, предприниматели и руководство регионов. Главная задача - не выявить и наказать, а предотвратить нарушения, ликвидировать риск возникновения ущерба и вреда для жизни и здоровья, подчеркнул министр. Для этого нужно разъяснять бизнесу тонкости нормативно-правовой базы, содержащей требования.
Стандарт по профилактике Михаил Абызов рекомендовал дополнительно представить в формате «весёлых картинок», инфографики, визуализировать его и сделать понятным для инспекторов и руководителей терорганов. Министр отметил, что большое внимание будет уделено обучению сотрудников надзорных органов профилактической работе.
«В этом году у нас разворачивается большая программа по обучению руководителей терорганов и инспекторского состава. На следующий год поставлена очень амбициозная задача - обучить более 25 тыс. инспекторов в дистанционном режиме через единую платформу обучения. Обучить - это не значит заставить их посмотреть какие-то презентации. Это значит провести аттестацию и анкетирование, которые показали бы, насколько эффективно это обучение. Главное - сделать этот инструмент не теоретическим, а максимально практично ориентированным», - подчеркнул Михаил Абызов.
Надзорным ведомствам необходимо разрабатывать ежегодные программы профилактики нарушений, отметил, в свою очередь, начальник управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Генеральной прокуратуры Алексей Пухов. Эти программы не должны повторять то, что было написано год назад, они должны меняться с учётом сложившейся практики, указал он. Генпрокуратура, по его словам, будет следить за соблюдением положений стандарта.
Лучшие практики надзорных органов по профилактике нарушений должны будут размещаться на портале реформы контрольно-надзорной деятельности контроль-надзор.рф.
«На этом ресурсе должна появиться база лучших практик по профилактике. Нужно обязать надзорные ведомства собрать по своим территориальным органам 5-7 лучших практик и выгрузить их на сайт. Это послужит мотивацией для других надзорных органов», - считает Михаил Абызов.
Он также предложил провести в течение года конкурс среди сотрудников органов госконтроля и наградить правительственными грамотами тех, кто отличился в проведении профилактических мероприятий.
Министр также высказался за то, чтобы возродить советскую культуру размещения плакатов о соблюдении правил безопасности в разных сферах и показа соответствующих видеороликов в общественных местах.
Руководитель Россельхознадзора Сергей Данкверт, в свою очередь, заявил о проблеме «госрегулирования, которое не регулирует». Часто наказание за нарушения, по его словам, минимально, а потери несоизмеримо велики. Он также предложил проанализировать эффективность процедуры ОРВ, которая, по его словам, может быть использована как инструмент коррупции и лоббирования.
«Мы должны нормативную базу сделать таким образом, чтобы у нас был полный инструментарий. Контроль должен быть разумным и прозрачным, чтобы мы, с одной стороны, обеспечивали безопасность, с другой - не формировали бы элементы злоупотреблений, коррупции и административного давления. Нам нужен не слабый контроль, не репрессивный контроль, а умный контроль. Все должны включить голову», - заключил Михаил Абызов.
Проектный комитет приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» рассмотрел и одобрил стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований и счёл необходимым дополнить его интерактивными сервисами, которые должны быть нормативно закреплены до 1 мая. Также были одобрены перечни показателей результативности и эффективности по видам государственного контроля (надзора), осуществляемым тремя контрольно-надзорными органами - Ростехнадзор , ФАС , ФТС. До 31 октября такие КПЭ своими приказами должны утвердить все 12 надзорных ведомств, участвующих в приоритетной программе. Помимо этого, по проверочным листам (чек-листам) было решено разработать понятные инструкции о порядке их использования, а по мере их внедрения будет введён переходный период для анализа работы. Свои предложения по работе с чек-листами можно будет вносить до 15 декабря. Заседание прошло под председательством министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова , который курирует реализацию реформы контрольно-надзорной деятельности.
Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований разрабатывался Минэком вместе с Аналитическим центром при правительстве, экспертами и Общественно-деловым советом, созданным при проектном комитете. Всем надзорным ведомствам рекомендовано определить заместителя руководителя, ответственного за профилактику, и внести изменения в свои документы, связанные с профилактикой, исходя из того, что предложено в стандарте. Сам документ будет сокращён, дополнен интерактивными сервисами, объясняющими, как пользоваться этим стандартом и как его применять.
Нужно подготовить предложения о развитии федеральных и отраслевых интерактивных сервисов, сервисов по профилактике для применения персоналом, инспекторским составом. Поднадзорные субъекты должны иметь возможность использовать понятные презентационные материалы о порядке использования стандарта, возможно, в виде интерактивных картинок, потому что профилактика для них - это обратное зеркало того, что мы здесь делаем. Также в течение месяца по стандарту необходимо провести общий семинар-совещание с участием инспекторского состава из федеральных и территориальных органов надзора», - отметил Михаил Абызов.
Помимо этого, министр порекомендовал до 1 марта определить два органа, где буквально в ручном режиме будет применяться стандарт, чтобы оценить качество его реализации. Таким образом, до 1 мая нужно успеть внести в стандарт необходимые изменения, дополнения и соответствующим образом его закрепить, пояснил министр.
Перечни показателей эффективности прошли детальное обсуждение с экспертами и рабочими группами Общественно-делового совета, в которые входят предприниматели и чиновники. Отдельные замечания решено дополнительно проработать, например, замечания, касающиеся перечня МВД с показателем в сфере безопасности дорожного движения: в частности, ведомство выступает против включения в показатели материального ущерба от дорожно-транспортных происшествий, так как определение ущерба от ДТП входит в область работы страховых компаний, и у органов внутренних дел нет соответствующей статистики.
Министр Михаил Абызов, в свою очередь, порекомендовал проектному комитету подготовить предложения по данному вопросу с учётом отраслевой и межведомственной статистики.
Надо посмотреть и проанализировать, какая информация есть в доступе у Ространснадзора . В любом случае, необходимо двигаться в этом направлении, потому что сейчас вся система страхования становится прозрачной. Хорошо было бы на базе МВД провести обсуждение, связанное с ведомственной статистикой, с границами ответственности, межведомственным определением рисков, с участием потребителей этого надзора и регионов, где и фиксируется первичная статистика», - предложил Михаил Абызов.
В вопросе о нормативно-правовых актах, закрепляющих использование проверочных листов, решено на первоначальном этапе вводить переходный период для бизнеса и контролёров, чтобы дать им возможность ознакомиться с бланками чек-листов во избежание рисков.
До 1 июля 2018 года все надзорные мероприятия в отношении бизнеса должны быть переведены на чек-листы, которые будут предварительно опубликованы в открытом и понятном формате. После каждого перевода при необходимости может быть установлен переходный период для понимания. С 1 октября мы запускаем первую партию чек-листов, по которым начнут проверять первые надзорные органы. Мы будем внимательно анализировать этот опыт, следующая партия проверочных листов пойдёт с 1 января. При этом в любое время до 15 декабря в бланки можно будет внести дополнительные предложения, этим будут заниматься Общественно-деловой совет и Минюст », - поддержал идею Михаил Абызов.
Роспотребнадзор и МЧС - единственные надзоры, которые удобно декомпозировали чек-листы по характеру хозяйствующего поднадзорного субъекта, для каждого свой проверочный лист: парикмахерская - чек-лист, торговля - чек-лист, общепит - чек-лист. Это то, как в идеале должна выглядеть картинка. Это могут сделать не все надзоры, но надо стремиться к индивидуализации», - подчеркнул министр.
По его мнению, то, что эти ведомства сделали по поднадзорным субъектам, - это именно то, как в будущем должна выглядеть работа по чек-листам.
Здесь всё должно быть информатизировано: поднадзорный объект заходит в профиль, заполняет анкету из 15 вопросов, идентифицирует себя, получает чек-лист из требований, которым он должен соответствовать. И всё это делается в формате онлайн. Нужно перевести всю базу требований на информационные рельсы», - добавил Михаил Абызов.
Протокольным решением контрольно-надзорным органам поручено доработать проверочные листы по имеющимся замечаниям, а также при внедрении чек-листов проводить ежемесячный анализ их применения на предмет выявления фактов чрезмерного административного давления, устаревших и избыточных обязательных требований, с последующим внесением изменений в проверочные листы. Анализ соответствующей деятельности будет проводить Аналитический центр при правительстве.
Эксперты ещё раз обратили внимание руководителей надзорных ведомств на необходимость внутриведомственной работы с инспекторским составом и с территориальными органами, разъяснения порядка правоприменения чек-листов.
Министр РФ обратился к Аналитическому центру при правительстве с предложением разработать для этих целей простые, понятные инструкции, презентации о порядке использования чек-листов, и эти инструкции должны быть у каждого ведомства. Кроме того, органам власти совместно с Минкомсвязью необходимо продумать возможности использования современных ИТ-решений при работе с проверочными листами с целью обеспечения прозрачности и повышения удобства как для проверяемых субъектов, так и для инспекторов.
В заключение проектный комитет рассмотрел и одобрил «дорожные карты» по актуализации, оптимизации и отмене обязательных требований в сферах гражданской авиации, розничной торговли и производства продуктов питания. Однако эксперты пришли к выводу, что в данных документах существует проблематика требований: есть и технологически и морально устаревшие требования.
По мнению статс-секретаря, заместителя министра юстиции РФ Юрия Любимова , некоторые из карт имеют для делового сообщества очень высокую стоимость. Например, утоняет Любимов, устаревшее требование в сфере лицензирования алкогольной продукции, где по расчётам Минюста экономия может составить более 1 млрд рублей в год. Или пункт изменения порядка работы с биологическими отходами путём уточнения нормативных признаков биологических отходов, которые были поддержаны Россельхознадзором , - здесь экономия по розничным сетям составит более 4 млрд рублей в год, подчеркнул заместитель министра.
В свою очередь, Михаил Абызов подчеркнул, что это первый опыт работы с обязательными требованиями.
Все проекты «дорожных карт» направлены в Общественно-деловой совет.
Приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» включена в число проектов, которые реализуются на площадке Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» утверждён на заседании президиума Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам, которое прошло 21 декабря под председательством премьер-министра РФ Дмитрия Медведева . В паспорте приоритетной программы определены три ключевые цели реформы: снижение ущерба по контролируемым государством рискам, сокращение административной нагрузки на бизнес и повышение качества всей системы государственного контроля. Также в документе прописаны целевые результаты реформы в привязке к конкретным срокам.
Реформа контрольно-надзорной деятельности уже начала приносить первые позитивные результаты. По ряду видов контроля (надзора) разработаны критерии отнесения субъектов государственного контроля (надзора) к группам рисков в рамках внедрения риск-ориентированного подхода, в результате чего начиная с 2018 года периодичность плановых проверок будет зависеть от степени опасности объекта и вероятности наступления вреда. Для ФОИВ - участников проекта утверждаются показатели результативности и эффективности, направленные на снижение числа погибших и пострадавших, снижение материального ущерба.
Для ряда ФОИВ - участников проекта начиная с октября 2017 года вступает в силу обязанность использования проверочных листов (списков контрольных вопросов) при проведении плановых проверок. При этом предмет проверки ограничивается требованиями, изложенными в проверочном листе. Параллельно с этим продолжается работа экспертных рабочих групп совместно с заинтересованными ФОИВ, Минюстом по пересмотру обязательных требований с целью отмены избыточных, устаревших и дублирующих требований.
Министром Михаилом Абызовым совместно с руководителями ФОИВ, территориальных ФОИВ, руководителями субъектов РФ проведено большое количество публичных балансовых мероприятий по вопросам правоприменительной практики.
О Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований, который подготовлен в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности, рассказал заместитель директора департамента государственного управления Минэкономразвития России Антон ЛЕБЕДЕВ.
Деятельность любого контрольно-надзорного органа – это не только проверки и штрафы, но и предупреждение нарушений. Инспектор не должен видеть в хозяйствующих субъектах потенциальных нарушителей. Он должен в первую очередь оценивать риски, которые несет деятельность организации, предотвращать их не только с помощью проверок, но и за счет разъяснения законодательства, информирования подконтрольных субъектов. Для этого нужно менять ментальность проверяющих.
Именно такая «сервисная» модель контрольно-надзорной деятельности заложена в стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Он разработан Минэкономразвития России с участием экспертного сообщества в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Стандарт является ключевым для развития «сервисного» контроля в среднесрочной перспективе, поэтому содержательно он отвечает нескольким базовым принципам.
Во-первых, это комплексность стандарта. Документ обобщил практический опыт проведения профилактических мероприятий в России и за рубежом, а также методические рекомендации, выработанные в ходе проведения реформы контрольно-надзорной деятельности.
Во-вторых, детальность. В стандарте заданы подробные требования к организации профилактической деятельности внутри контрольно-надзорных органов.
В-третьих, иллюстративность. В документе в доступном и понятном виде собраны конкретные примеры из практики зарубежных и российских контрольно-надзорных органов.
В-четвертых, перспективность стандарта. В нем предусмотрены новые формы и инструменты профилактической работы, которые не прописаны в действующем законодательстве, но и не противоречат ему. Каждый контрольно-надзорный орган может выбрать наиболее оптимальные для себя, исходя из специфики осуществляемого им вида контроля и состояния подконтрольной среды.
Стандарт должен обеспечить системное внедрение профилактической работы в деятельность контрольно-надзорных органов. Важно перейти к предупреждению нарушений обязательных требований, предотвратить риск причинения вреда и снизить уровень ущерба охраняемым законом ценностям, а также устранить причины нарушений и сформировать модель социально ответственного поведения подконтрольных субъектов.
Работа по профилактике нарушений частично ведется и сейчас. Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает составление перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, информирование подконтрольных субъектов, проведение семинаров и регулярное обобщение практики контрольно-надзорных мероприятий, в том числе, описание типовых и массовых нарушений обязательных требований. Законодательство также предусматривает выдачу предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
В стандарте эти инструменты получили дальнейшее развитие. В документе прописано, как подходить к составлению перечней нарушений, как их группировать. Это связано с тем, что типовые и массовые нарушения значительно отличаются не только в зависимости от вида контроля, но и от подходов к классификации хозяйствующих субъектов.
Дальнейшее развитие в стандарте получает институт так называемых «чек-листов» или, пользуясь терминологией законодательства, списков контрольных вопросов (проверочных листов). Назначение «чек-листов» – систематизация обязательных требований для нужд контрольно-надзорного мероприятия. За счет их использования подконтрольный субъект может заранее ознакомиться с тем, что будет оцениваться в ходе проверки, какие требования могут быть применены именно к его деятельности. На основании «чек-листов» планируется внедрение механизмов самообследования хозяйствующих субъектов на предмет соответствия их деятельности обязательным требованиям. Похожий опыт есть у Роструда в рамках on-line ресурса онлайнинспекция.рф.
Помимо существующих инструментов профилактики стандарт предлагает новые решения. Это, например, разъяснение процедур контроля непосредственно в рамках проверочного мероприятия. Одна из возможных форм – проведение вступительного совещания перед проверкой, на котором сообщается о ее содержании, сроках, отдельных процедурных моментах. Этот механизм должен создать атмосферу доверия между контролером и подконтрольным лицом, четко обозначить задачи проверки, ее сроки и ход проведения.
Еще один принципиально новый механизм – это стимулирование добросовестного поведения организаций. Самая понятная аналогия – скидка на оплату штрафов за нарушение правил дорожного движения. Внедрение подобных механизмов требует законодательного оформления. Но некоторые меры можно предпринять уже сейчас. Мы привыкли распространять информацию о негативной стороне государственного контроля: кто и что нарушил, кого привлекли к ответственности, где произошла авария или отравление. О тех же хозяйствующих субъектах, которых государство проверило и не выявило нарушений, знают немногие. При этом инструменты информирования потребителей об участниках рынка уже существуют и используются в коммерческом секторе. Это всевозможные рейтинги гостиниц или ресторанов (on-line ресурсы: booking.com,tripadvisor.ru). Аналогичные практики можно использовать и в работе контрольно-надзорных органов.
Предлагается также внедрять инструменты досудебного (внесудебного) обжалования действий или решений, которые принимают контрольные органы. Это тоже в широком смысле элемент профилактической работы. Так как институт досудебного обжалования не урегулирован в Федеральном законе № 294-ФЗ, то в большинстве случаев в настоящее время споры с контрольно-надзорными органами рассматриваются в соответствии с ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и соответствующими положениями административных регламентов. Лишь виды контроля с серьезным отраслевым законодательным регулированием имеют самостоятельно выписанные процедуры досудебного обжалования. Классические примеры – это обжалование действий налоговых органов согласно положениям Налогового кодекса или обжалование действий национального органа по аккредитации в Комиссии по апелляциям согласно положениям ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Исходя из этого, в стандарте с учетом имеющегося опыта, судебных процедур был описан определенный механизм досудебного рассмотрения: кто и что может обжаловать, в какие сроки, какие должны быть доказательства, в какой форме осуществляется обжалование. В будущем возможно внедрение электронной платформы досудебного обжалования.
В стандарте закреплены основные организационные этапы его внедрения. Речь в первую очередь идет об определении должностного лица, координирующего профилактическую деятельность в надзорном органе, принятии порядка организации профилактической работы, утверждении программы профилактических мероприятий, внесении изменений в организационные документы (положения о структурных подразделениях, должностные регламенты и т.д.), а также о доработке сайта.
Организация системы профилактической работы – это задача руководителя надзорного органа или его заместителя. При этом подчеркну, что речь идет именно об организационной составляющей, самой профилактикой должен заниматься инспектор в ходе своей повседневной контрольно-надзорной деятельности. Нельзя искусственно разделять тех, кто ходит на проверки, а кто занимается профилактикой.
Профилактическая направленность должна быть внутренне присуща самой контрольно-надзорной деятельности, иметь «инклюзивный» характер.
Кроме того, профилактические мероприятия должны быть вписаны в документы надзорного органа. Например, положения об управлении контроля должны быть инкорпорированы в должностные регламенты инспекторов.
Наконец, в каждом контрольно-надзорном органе должны быть приняты два руководящих документа: порядок и программа профилактики. Порядок должен содержать перечень видов информации, сбор которой ведется для планирования и организации профилактической работы, ресурсы, используемые для ее ведения, порядок осуществления анализа, оценки и прогнозирования состояния подконтрольной среды, мониторинга реализации ведомственной программы профилактики, взаимодействия с территориальными органами по вопросам реализации профилактических мероприятий и так далее.
Программа профилактической работы принимается уже сейчас согласно положениям ФЗ № 294«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В 2018 году контрольно-надзорным органам необходимо будет инкорпорировать в нее положения Стандарта. Ведомственная программа профилактики, как правило, может включать в себя анализ текущего состояния подконтрольной среды, основные цели и задачи профилактической деятельности с учетом особенностей вида государственного контроля, подходов к классификации подконтрольных субъектов, перечень профилактических мероприятий, сроки их реализации, целевая аудитория, показатели полноты и качества реализации программы.
Развитие профилактической составляющей контрольно-надзорной деятельности происходит не одномоментно. Нужно двигаться быстро, но последовательно. Для этого принят общий подход, связанный с переходом органов власти между условными «уровнями зрелости» их ведомственных системы, будь то системы управления рисками, оценки результативности или эффективности или, как в данном случае, системы организации профилактических мероприятий. Исходя из этого, стандарт предлагает три уровня развития ведомственных систем профилактики.
В 2017-2018 годах достигается нулевой уровень зрелости. Он предполагает размещение перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, мероприятия по информированию подконтрольных субъектов, в том числе посредством подготовки руководств по соблюдению обязательных требований, обобщения типовых и массовых нарушений законодательства, внедрение в деятельность органа контроля практики выдачи предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований, а также использование им проверочных листов. Иными словами, данный уровень предполагает использование в полном объеме уже существующих и предусмотренных законодательством инструментов.
В 2018-2019 годах происходит переход к первому уровню зрелости ведомственных систем профилактики. На этом этапе все указанные инструменты дифференцируются под типы подконтрольных субъектов и периодически пересматриваются.
Смысл первого уровня зрелости – это адаптация инструментов профилактики под характеристики подконтрольных субъектов. Очевидно, что к разным группам подконтрольных субъектов нужен разный подход, учитывающий не просто особенности их правового положения (то есть объективно существующую дифференциацию обязательных требований), но и характеристики, описывающие их деятельность, историю их правомерного или неправомерного поведения.
Пожарный надзор в жилом секторе – это один подход, на промышленном предприятии – другой, а в парикмахерской – третий. С устойчиво добросовестным подконтрольным субъектом работают одним образом, с лицом, системно нарушающим законодательство – другим. Это позволит выйти на более точечный и от этого более эффективный подход к профилактическим мерам. Также становится понятно, что адаптация инструментов профилактики означает и их периодический пересмотр с учетом изменяющихся характеристик подконтрольных субъектов, развития системы обязательных требований к их деятельности, полученных результатов мероприятий по контролю и так далее.
Начиная с 2019 года, запланирован переход ко второму уровню зрелости ведомственных систем профилактики. Он предполагает более тонкую настройку профилактических мер. Помимо формальных характеристик подконтрольных субъектов, которые учитываются уже на первом уровне зрелости, контрольный орган переходит к оценке и прогнозированию их поведения. Это порождает новый класс вопросов, – какими мотивами руководствуются подконтрольные субъекты, какие стимулы на них влияют или могут повлиять, какова их бизнес-модель, история поведения, особенности отрасли, в которой они работают, взаимоотношения с контрагентами, место на рынке и многое другое. Определенная типизация указанных результатов аналитической работы приводит к качественному переходу от разрозненных попыток повлиять на поведение конкретного лица к воздействию на сегменты подконтрольной среды, восприимчивые к определенному типу контрольно-надзорной деятельности.
В результате граница между профилактикой и проверкой должна исчезнуть. Фактически речь идет о том, что орган контроля выбирает в определенных законодательных рамках адекватные инструменты воздействия на рынок для достижения общественно значимых результатов. Полученные результаты контрольно-надзорной деятельности становятся определяющими при изменении документов стратегического планирования, пересмотре нормативного правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений.
Именно такой подход в конечном итоге и позволит говорить о качественном изменении в системе государственного контроля, переходе при ее построении на принципы «умного регулирования».
